Une lettre ouverte sur la réglementation des terres agricoles en Saskatchewan
En tant que plus grand gestionnaire d'investissements en terres agricoles et gestionnaire immobilier au Canada, Bonnefield a reçu de nombreuses demandes de commentaires sur la révision récemment annoncée par la Saskatchewan de ses règles de propriété des terres agricoles et sur l'application immédiate de réglementations plus strictes en attendant l'achèvement de la révision. Plutôt que de répondre de manière fragmentaire ou incomplète, nous avons présenté nos commentaires en détail ci-dessous.
Une lettre ouverte sur la réglementation des terres agricoles en Saskatchewan
Le 13 avrilème le gouvernement de la Saskatchewan a annoncé une révision de ses règles en matière de propriété des terres agricoles, qui sont déjà parmi les plus restrictives au Canada. Dans le même temps, il a annoncé des réglementations provisoires supplémentaires pour empêcher la propriété de terres agricoles par des fonds de pension et pour empêcher les agriculteurs – en particulier les nouveaux agriculteurs immigrés – de recevoir des fonds de leurs amis et de leur famille restés au pays.
Personne ne saurait contester l’intention du gouvernement : garantir aux agriculteurs de la Saskatchewan la propriété et le contrôle de leurs terres et les protéger de la concurrence indue des grandes entreprises ou des intérêts étrangers. Ce sont assurément des objectifs louables. Toutefois, malgré cette bonne intention, toute restriction supplémentaire à la propriété foncière agricole nuira à la compétitivité de l’agriculture saskatchewanaise et accroîtra les risques financiers auxquels sont confrontés les agriculteurs de la province. Les mesures gouvernementales pénalisent précisément les agriculteurs qu’elles sont censées protéger.
Quels problèmes ces réglementations espèrent-elles résoudre ?
La décision de la Saskatchewan de renforcer sa réglementation foncière agricole repose en grande partie sur des idées fausses répandues concernant l'agriculture dans la province. On croit souvent que l'agriculture industrielle étouffe les exploitations familiales en Saskatchewan, alors qu'en réalité, presque toutes les tentatives d'agriculture industrielle à grande échelle ces dernières années ont échoué ou se sont soldées par une faillite, tandis que les grandes exploitations familiales ont prospéré. On croit également que les investisseurs ont fait grimper le prix des terres en Saskatchewan, malgré des données qui démontrent clairement que les investisseurs fonciers de la province ont payé moins cher que les agriculteurs (en multiple de la valeur d'évaluation) pour l'achat de terres agricoles depuis 2010. Certes, les prix des terres agricoles ont augmenté considérablement en Saskatchewan ces dernières années, mais ces hausses ont été étroitement liées à l'augmentation de la rentabilité des exploitations. De plus, les prix des terres agricoles dans la province sont souvent bien inférieurs à ceux de terres tout aussi productives ailleurs au Canada.
D'autres prétendent que des institutions s'accaparent d'immenses étendues de terres agricoles de la province, alors qu'en réalité, les investisseurs institutionnels n'ont acquis que 1 % des terres agricoles ayant fait l'objet de transactions en Saskatchewan depuis 2003, contre 99 % par les agriculteurs eux-mêmes. On entend aussi des rumeurs selon lesquelles des “ étrangers ” achèteraient des terres agricoles de la province par le biais de transactions secrètes avec de nouveaux immigrants. Cette inquiétude relève de la xénophobie, voire pire. La Saskatchewan – et d'ailleurs tout le Canada – a été bâtie par des immigrants, et s'il y a bien une chose dont la province a autant besoin que de capitaux d'investissement, ce sont de nouveaux Canadiens pour contribuer à l'essor d'une économie provinciale prospère, en croissance et dynamique.
Les vrais défis
À l'opposé de ces idées reçues, l'agriculture en Saskatchewan est confrontée aujourd'hui à de réels défis. L'âge moyen des agriculteurs de la province est de 55 ans et le capital nécessaire pour permettre à la prochaine génération de jeunes agriculteurs de racheter les exploitations des retraités est considérable. La superficie moyenne des exploitations augmente et l'équipement technologique de pointe requis pour les exploiter de manière rentable est hors de prix. Comment la prochaine génération d'agriculteurs de la Saskatchewan pourra-t-elle se procurer cet équipement et financer ses activités ? Les représentants du gouvernement de la Saskatchewan ont publiquement déclaré que la province a besoin d'un investissement de 3 milliards de dollars dans les infrastructures d'irrigation. Qui réalisera cet investissement ? Des milliards supplémentaires sont nécessaires pour investir dans des infrastructures de stockage et de transport supplémentaires afin d'éviter les goulets d'étranglement catastrophiques de la chaîne d'approvisionnement qui ont frappé les agriculteurs de la Saskatchewan en 2014. D'où proviendront ces capitaux si ce n'est d'investisseurs institutionnels comme les fonds de pension ?
Chez Bonnefield, nous sommes résolument pro-canadiens. Nous sommes fiers que 100 % des fonds que nous avons recueillis à ce jour proviennent de particuliers et de caisses de retraite canadiens, et que cet argent ait été intégralement consacré au financement de baux fonciers pour les agriculteurs canadiens. Pourtant, la réglementation de la Saskatchewan nous empêche d'aider les agriculteurs de cette province.
Au cours de la dernière année seulement, Bonnefield a reçu des demandes de la part d'agriculteurs de la Saskatchewan pour plus de 14 100 millions de dollars de financement par bail foncier. Mais toutes ces demandes sont restées lettre morte parce que le régulateur de la Saskatchewan estime que les fonds de pension canadiens ne sont pas admissibles à détenir des terres agricoles dans la province (à l'exception du Régime de pensions du Canada, qui était en quelque sorte considéré comme unique admissible à détenir des terres agricoles dans la province avant l'entrée en vigueur des nouvelles règles). annoncé le 13 avrilèmeParallèlement, Bonnefield a octroyé des centaines de millions de dollars à des agriculteurs d'autres provinces canadiennes pour les aider à réduire leur endettement, à développer leurs exploitations et à financer leurs plans de relève – des avantages dont les agriculteurs de la Saskatchewan sont privés en raison de la réglementation provinciale sur la propriété des terres agricoles. De fait, sur les quelque 325 millions de dollars levés par Bonnefield auprès d'investisseurs canadiens depuis 2010, moins de 12 millions ont été versés aux agriculteurs de la Saskatchewan, du fait de cette réglementation. Le reste a profité à leurs homologues de l'Alberta, du Manitoba, de l'Ontario, du Nouveau-Brunswick et de la Nouvelle-Écosse.
La réglementation de la Saskatchewan nuit aux agriculteurs
Le préjudice causé aux agriculteurs de la Saskatchewan est réel. Ils ne peuvent pas vendre librement leurs terres, ce qui fait baisser les prix des terres et réduit leur valeur nette – un problème particulièrement important pour les agriculteurs à la retraite. Ayant moins d’options de financement à leur disposition, les agriculteurs de la Saskatchewan dépendent davantage de l’endettement qu’ils ne le seraient sans la réglementation. En effet, les règles provisoires annoncées le 13 avrilème exiger que les achats de terres agricoles puissent être financés uniquement par des banques agréées et aucun financement alternatif ou hors bilan de la part de prêteurs non bancaires ne sera autorisé. Le manque d'accès au capital est le plus grand obstacle qui empêche les jeunes agriculteurs de se lancer dans l'agriculture en Saskatchewan.
Un niveau d'endettement élevé accroît le risque opérationnel des agriculteurs de la Saskatchewan et s'avère particulièrement problématique sur des marchés volatils comme celui que connaît actuellement la chute des prix des récoltes. La Saskatchewan en a fait l'amère expérience lors de la crise agricole du début des années 1980. Durant cette décennie, seuls les agriculteurs de la Saskatchewan pouvaient posséder des terres agricoles dans la province, ce qui limitait considérablement leur accès au capital. Par conséquent, les agriculteurs de la Saskatchewan étaient les plus endettés du Canada lorsque le secteur a été frappé de plein fouet par la conjonction de taux d'intérêt élevés et de prix des récoltes bas au début des années 1980. Non seulement la valeur des terres agricoles des agriculteurs de la Saskatchewan a davantage chuté que celle des agriculteurs du reste du Canada, mais la reprise de ces valeurs a été plus longue qu'ailleurs au Canada, notamment en Saskatchewan, où l'accès au capital était libre. La valeur des exploitations agricoles de la Saskatchewan a chuté de 39 % par rapport à son sommet de 1982, comparativement à une baisse de 24 % en Ontario, où aucune réglementation de la propriété foncière n'était en vigueur. De plus, il a fallu 25 ans pour que la valeur des terres agricoles en Saskatchewan retrouve son niveau du début des années 1980, anéantissant ainsi le patrimoine de toute une génération d'agriculteurs. En comparaison, il n'a fallu que 5 à 7 ans pour que les prix des terres agricoles se redressent dans la plupart des autres provinces où les capitaux pouvaient affluer plus facilement pour recapitaliser le secteur.
La réputation de la Saskatchewan en danger
Les répercussions de la réglementation sur la propriété des terres agricoles en Saskatchewan dépassent le cadre du secteur agricole et les frontières de la province. Cette réglementation contribue à la réputation internationale de la Saskatchewan, perçue comme un endroit difficile pour investir et faire des affaires. J'ai été témoin des ricanements d'un auditoire d'investisseurs à Boston lorsque le sous-ministre de l'Agriculture de la Saskatchewan a déclaré que la province était “ ouverte aux affaires ” et un lieu propice aux investissements agricoles. J'ai rencontré personnellement certains des plus importants investisseurs mondiaux dans les ressources naturelles à Londres, Zurich, Genève et New York, et je les ai entendus déplorer la réputation de la Saskatchewan, jugée hostile aux entreprises, suite au rejet de la tentative de BHP d'acquérir Potash Corp. J'ai assisté à des audiences de la Commission de la sécurité des terres agricoles de la Saskatchewan, où le personnel s'est plaint ouvertement et officiellement des investissements dans le secteur agricole de la province en provenance de l'Ontario et d'ailleurs au Canada.
Pour réaliser son plein potentiel économique, la Saskatchewan a besoin d'investissements de capitaux provenant d'investisseurs du Canada et du monde entier, dans un large éventail d'industries et de secteurs, dont l'agriculture. Le durcissement de la réglementation sur la propriété foncière agricole sera perçu par les sceptiques comme un nouvel exemple du climat provincial étriqué et hostile aux entreprises, et va à l'encontre des efforts louables du gouvernement Wall pour attirer les investissements internationaux en Saskatchewan.
De meilleures façons de réglementer l’agriculture
La plupart des Canadiens s'accordent à dire que, dans l'intérêt national, certains secteurs d'activité devraient être contrôlés par des Canadiens. Nos secteurs bancaire et de la radiodiffusion en sont deux exemples. Pourtant, nous avons trouvé des moyens de garantir que les Canadiens conservent le contrôle d'autres secteurs d'importance stratégique sans restreindre leur accès au capital ni les désavantager sur le plan concurrentiel. L'Alberta exige que les propriétaires de terres agricoles soient majoritairement canadiens, sans tenir compte de leur statut juridique (particuliers, sociétés ou caisses de retraite). L'Australie a récemment instauré des règles visant à examiner les acquisitions de terres agricoles par des étrangers d'une valeur supérieure à 15 millions de dollars australiens afin de s'assurer qu'elles servent l'intérêt national. Plusieurs gouvernements canadiens ont eu recours à des “ actions de préférence ” lors de la privatisation d'actifs pour protéger des intérêts nationaux légitimes. Aucune de ces mesures ne restreint la libre circulation des capitaux autant que les règles de la Saskatchewan en matière de propriété foncière agricole.
Nombreux sont ceux qui se demandent si la propriété des terres agricoles doit être réglementée. La Colombie-Britannique, l'Ontario, le Nouveau-Brunswick et la Nouvelle-Écosse n'ont aucune réglementation de ce type et les agriculteurs de ces provinces bénéficient grandement d'un accès libre au capital. La position de la Saskatchewan sur la propriété des terres agricoles contraste fortement avec son assouplissement des réglementations régissant les industries de l'uranium et de la potasse. L'ironie est pourtant flagrante : comme pour le pétrole et le gaz de la province, une fois extraits, la potasse et l'uranium disparaissent à jamais. Il en va autrement des terres agricoles, qui demeureront toujours en Saskatchewan, quel que soit leur propriétaire, et continueront d'être exploitées tant qu'il y aura des bouches à nourrir.
Il serait peut-être plus efficace de réglementer qui exploite les terres agricoles de la Saskatchewan plutôt que qui en est propriétaire ou qui les finance. Pourquoi ne pas exiger que les terres agricoles de la province soient exploitées par des agriculteurs canadiens et les laisser décider librement de la meilleure façon de financer leurs opérations, avec qui et s'ils préféreraient posséder des terres directement ou en louer une partie ou la totalité ?
Malgré les preuves selon lesquelles la réglementation des terres agricoles porte préjudice aux agriculteurs eux-mêmes, il est clair que le gouvernement de la Saskatchewan a décidé que les terres agricoles de la province devraient être plus strictement réglementées. Nous ne pouvons qu’espérer que ces nouvelles réglementations ne causeront pas, par inadvertance, encore plus de tort aux agriculteurs mêmes qu’elles sont censées protéger.
Tom Eisenhauer
Président, Bonnefield
avril 2015
Bonnefield est la plus importante société de gestion d'investissements et de propriétés agricoles au Canada. À ce jour, Bonnefield a financé les locations de terres agricoles à hauteur de plus de 300 millions de dollars pour aider les agriculteurs canadiens à accroître leur production, à réduire leur endettement et à financer leur retraite et la relève en Alberta, en Saskatchewan, au Manitoba, en Ontario, au Nouveau-Brunswick et en Nouvelle-Écosse.